STOER-advies fase 1 rond grondbeleid

Gepubliceerd op 2 april 2025

Inleiding
Het grondbeleid, met name ten dienste van de woningbouw, is in beweging. De regering werkt aan een ‘modernisering’ van het grondbeleid.

In de visie van de adviesgroep is het wettelijk instrumentarium en de daaruit voortvloeiende regelingen voor het (gemeentelijk) grondbeleid behoorlijk adequaat om woningbouwplannen tijdig en tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten te faciliteren. Dat behelst zowel het actief als het faciliterend gemeentelijk grondbeleid. Daarom hecht de adviesgroep grote betekenis aan ‘spoor I’ van het moderniseringstraject: beter benutten van het huidig instrumentarium. Op enkele punten is verbetering wenselijk, ten aanzien van:

1. Anterieure overeenkomsten;
2. Verlenging voorkeursrecht;
3. Grondbeleidsinstrumenten in de Omgevingswet: voorstellen VNG;
4. BBV: jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties ten behoeve van de jaarrekening;
5. Medewerking RVB aan woningbouwplannen.

Spoor II van het moderniseringstraject heeft als titel ’Beter dekken en makkelijker verhalen van publieke kosten’. Daarin komt onder meer de bepaling van de grondwaarde als ‘inbrengwaarde’ voor het kostenverhaal aan de orde. De adviesgroep adviseert de residuele waardebepaling centraal te stellen.Spoor III (‘Waardestijging van de grond beter benutten voor publieke doelen’) gaat in op de invoering van een planbatenheffing. De adviesgroep ziet zo’n heffing als contraproductief: vertraging en kostenverhoging door complexiteit.

 Afweging/Advies

1. Anterieure overeenkomsten

Bij de opstelling van anterieure overeenkomsten (AO) en de publieke-private onderhandelingen wordt op lokaal- en planniveau veelvuldig het wiel uitgevonden, met alle vertraging en proceskosten van dien. De praktijk is echter te gedifferentieerd voor één, landelijk vast te stellen format AO.
Het Instituut voor Bouwrecht heeft een ‘Handboek anterieure overeenkomsten’ in voorbereiding, met formats voor verschillende type plannen. De formats laten ruimte voor inhoudelijk uiteenlopende invullingen, zodat recht wordt gedaan aan contractvrijheid die de Omgevingswet beoogt.

2. Verlenging voorkeursrecht

Vanuit de gemeenten is de wens geuit om de termijnen waarvoor het voorkeursrecht maximaal geldt, te verlengen. De adviesgroep heeft echter nog geen overtuigende onderbouwing van deze wens gezien.

3. Grondbeleidsinstrumenten in de Omgevingswet: voorstellen VNG

In het verzamelmemo van de VNG aan DO VRO d.d. 21-11-24 worden in hoofdstuk 2 negen kwesties benoemd die tot vertraging en kostenverhoging (voor de gemeente) kunnen leiden. De rode draad is dat deze onderdelen van het bestaande grondbeleidsinstrumentarium niet correct in de Omgevingswet is geland. We kunnen deze punten – voor zover de adviesgroep ze technisch kunnen doorgronden – onderschrijven:

1. 1. Verhaal van kosten van voorbereiding en toezicht op de uitvoering van werken (VTU);
   2. Doorwerking omissie onder 1 naar toepassing kostenverhaal zonder tijdvak;
   3. Toepassing Or plankosten en VTU over bodemsanering;
   4. Financiële bijdragen mogelijk maken via BOPA’s;
   5. Maximumkoopprijsgrens sociale koopwoningen in Besluit kwaliteit leefomgeving: zin uit Wro en Chw weer toevoegen;
   6. Inschrijven voorkeursrecht in openbare registers is nauwelijks uitvoerbaar (technisch, financieel en qua privacy);
   7. Overgangsrecht exploitatieplan;
   8. Art 11.6 Ow: correctie van het artikel over de grondslag voor onteigening;
   9. Achterhaalde verwijzing in Omgevingsregeling (bijlage II) om te sturen op sociale koop in het omgevingsplan.

De adviesgroep onderschrijft de volgende punten niet:

6. 4): Bewuste en juiste keuze van de wetgever om bij de BOPA de mogelijkheid van de ‘financiële bijdragen’ niet te openen. Er kan bij een BOPA immers geen beoordeling van de vereiste functionele samenhang plaatsvinden.
7. 5): Deze materie gaat worden beheerst door de nieuwe Wet versterking regie volkshuisvesting.
8. 7): Aanpassing van de regels die afkomstig zijn uit het exploitatieplan lijkt de adviesgroep complex, gelet op de onverbrekelijke samenhang met de overige planregels.

4. BBV: jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties t.b.v. de jaarrekening

In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) kan de jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties t.b.v. de jaarrekening beperkt worden tot de lopende exploitaties en die het eerstkomende jaar in exploitatie gaan. Het scheelt extra werk en leidt dus tot kostenbesparing.

5. Medewerking RVB (met achterliggende organisaties zoals RWS) en ProRail aan woningbouwplanen

Publieke en private partijen geven aan dat zij bij woningbouwplannen die een vorm van medewerking van het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) vereisen, te maken hebben met zeer lange responstijden, hetgeen vertragend werkt. Die medewerking kan bestaan uit de beschikbaarstelling van grond (verkoop of erfpacht). Hetzelfde geldt voor ProRail. De adviesgroep stelt voor dat een responstijd van maximaal twee maanden geldt voor een gemotiveerde reactie op een verzoek tot medewerking. Voor een reactie op een voorstel voor een anterieure overeenkomst gaat eveneens een maximale responstijd van twee maanden gelden. Deze termijnen dienen interdepartementaal te worden afgesproken.

6. Inbrengwaarde t.b.v. kostenverhaal

Het is onwenselijk dat speculatieve (‘te dure’) aankopen van grond met een (waarschijnlijke) woningbouwbestemming door marktpartijen en particulieren ‘beloond’ wordt met een ‘korting’ op hun kostenverhaalsbijdrage aan publieke voorzieningen. Dat werkt kostenverhogend voor de overheid en in de onderhandelingen met marktpartijen vertragend. Dat wordt voorkomen door de inbrengwaarde ten behoeve van het kostenverhaal te taxeren op residuele grondwaarde (in plaats van de vergelijkingsmethode). Indien de huidige gebruikswaarde hoger is – hetgeen zich met name in binnenstedelijke gebieden voordoet – geldt die als inbrengwaarde.
De in december 2024 gepubliceerde ‘Praktijkhandreiking taxaties gebiedsontwikkeling’[2] wijst al in die richting, zij het in tamelijk voorzichtige bewoordingen. Indien de gemeente tijdig de kaders van het woningbouwplan aangeeft, inclusief de betaalbaarheidseisen (met inachtneming van de Wet Versterking regie volkshuisvesting), verstevigt dat de basis onder een residuele taxatie.

Aanvullend op deze praktijk kan artikel 8.17 van het Omgevingsbesluit aangescherpt worden met een verwijzing naar de residuele waardebepaling. Invoering van de gebruikswaarde (als die lager is dan de residuele waarde) verdient geen aanbeveling. Het zou een rigoureuze systeembreuk met de waardebepaling bij onteigening impliceren, waarop ook de bepaling van de inbrengwaarde is gebaseerd. Daarnaast kan men stagnatie van de grondverwerving voor woningbouw verwachten, omdat de grondeigenaar-verkoper geen financieel belang meer heeft bij verkoop. Met het voorstel van de adviesgroep blijft het grondeigenaren wel financieel aantrekkelijk om te verkopen, terwijl speculatieve ‘dure’ aankopen niet meer ‘beloond’ worden met een ‘korting’ op het kostenverhaal.

7. Planbatenheffing

Invoering van een planbatenheffing kan de woningbouwplanning vertragen. Dat is de inschatting van de adviesgroep. Het is een gecompliceerd instrument dat in de voorstellen tot nu toe ook geheel publiekrechtelijk wordt vormgegeven en daarmee het dominante, en redelijk succesvolle Nederlandse onderhandelingsspoor van de anterieure overeenkomst doorkruist. Bovendien past ‘baatafroming’ niet in het stelsel van ‘kostenverhaal’ zoals wij dat in Nederland kennen. De systeembreuk wordt geaccentueerd nu de opbrengsten van de heffing door de gemeente vrij te besteden zijn.

De uitvoeringskosten zullen waarschijnlijk hoog zijn (taxateurs; financieel-ambtelijke ondersteuning; risico van (gerechtelijke) procedures. De praktijk in Vlaanderen getuigt daarvan, zij het dat daar het systeem wat anders is ingericht. Opbrengsten zullen waarschijnlijk pas vanaf 2035 te verwachten zijn. Intussen is wel onzekerheid bij marktpartijen gecreëerd hetgeen op zichzelf ook nog vertraging kan opleveren.

Voor zover bestrijding van grondspeculatie een motief voor de planbatenheffing is, wijst de adviesgroep op het voorstel voor de inbrengwaarde-bepaling en – bijvoorbeeld – van de inzet van het voorkeursrecht dat gemeenten steeds vaker toepassen op ontwikkellocaties waar speculatieve transacties dreigen.

8. Vereniging van Eigenaren-besluitvorming over optoppen

Voor een besluit tot optoppen is op grond van de meeste splitsingsaktes een meerderheid van twee derde van de stemmen van de VVE verreist. Dat is nu soms een beletsel om optop-woningen ter realiseren.
De adviesgroep stelt voor dat wettelijk wordt vastgelegd dat een besluit tot optoppen bij enkelvoudige meerderheid van stemmen van de VVE wordt genomen, indien het omgevingsplan een uitbreiding van het gebouwde volume (zoals bij optoppen) toelaat.

Wilt u een persoonlijke toelichting van Friso de Zeeuw (adviescommissie STOER) op de nieuwe ontwikkelingen rond het grondbeleid? Schrijf u dan in voor onze studiedag Grondbeleid & Praktijk 2025 op 16 april!